MANUEL VILLORIA . INSTITUTO UNIVERSITARIO ORTEGA Y GASSET
(Resumen por Javier Franco. 9 de mayo de 2008)
Punto de Actualidad: Dilemas de la función directiva en la AGE y en el desarrollo del nuevo Estatuto Básico de la Función Pública en lo referente a este aspecto. (Reglamento de la Función Pública Directiva)
Lo primero, ¿por qué es importante y que modelos hay en la función directiva en la Administración Pública? “Para evitar los duros choques entre la política y la administración”
Es importante contextualizar la evolución histórica desde una sociedad agraria, a la industrial y a la sociedad del conocimiento; y la globalización. La Admon Pública es parte de la sociedad y por lo tanto ha de responder a estos cambios de contextos y de sociedad; evoluciona así históricamente: del servicio al poder al servicio a la racionalidad/legalidad, un nuevo modelo que exige seguridad jurídica, separación de poderes, especialización y división de funciones y competencias.
Esta sociedad moderna necesita otro modelo de Administración; con sujeción a modelos jurídicos y de procedimiento bien establecidos.
El modelo burocrático basado en poder jerarquizado, procedimentalismo, especialización, comunicación de arriba y abajo, modelo estatutario, criterios de mérito en la selección y permanencia laboral, representa un gran salto. La burocracia es inevitable en la sociedad moderna (Weber).
Conocer de un tema (burócrata) no presupone saber por donde ha de orientarse (político). Sin embargo la burocracia tiende a ocupar ámbitos de decisión, por su propia competencia; para ejercer el poder se necesita algo más, algo que el burócrata puede no tener (liderazgo, pasión) . Además el responsable es el político, que valora asuntos como el poder que le otorga. Se produce una distorsión del sistema.
Las democracias saben controlar a la burocracia mediante distintos medios: Parlamentos fuertes, consejos fiscalizadores y gabinetes y división de los funcionarios en funcionarios profesionales y funcionarios políticos. Podemos ver en estos funcionarios políticos el origen de la moderna Función Directiva, conexión entre lo técnico y lo político.
En los 60-80 se hacen estudios empíricos para ver si realmente existe la función directiva. En el 81 se definen cuatro posibles modelos, no excluyentes, en función de las funciones repartidas entre políticos y funcionarios (altos funcionarios). Conclusión: son imprescindibles.
En Reino Unido está consolidado el modelo de altos funcionarios; a ellos piden los políticos ciertas habilidades directivas y en ocasiones semipolíticas: excelente información (clara, simple y concisa), inteligencia práctica (resolver por sí lo que no es relevante y reducir conflictos), tener sensibilidad política y capacidad de observación de los ministros (información sobre los “juguetitos” de su departamento) , además de garantizarles presupuesto. ¿Qué les piden a cambio los políticos? Inteligencia, guardar secreto.
En resumen la función directiva funcionarial existe y ejerce poder e influencia: negocian lo esencial, tienen veto informativo y decisorio (hay que implantar lo que al político se le ocurra) y pueden dejar sólo al ministro (lo peor que le puede ocurrir a un ministro es que le dejen sólo: no den consejo, den la información estricta,…). Se van perfilando así tres tipos de competencias básicas para estos altos funcionarios: técnicas (funcionarial), morales (competencia) y políticas.
La situación actual es que cada vez la función directiva es más importante y se tiende a la profesionalización, con continuidad. Se exige saber dirigir a gente que sabe más que tú, saber coordinar y motivar; se producen aplanamiento de estructuras; se va a la dirección por objetivos e indicadores; la importancia de las habilidades de comunicación externa (me alegro haber hecho hincapié en esto en mi memoria para el curso…). Por tanto se va a contratos-programas en las que se introducen nuevas figuras como las agencias (Agencia Tributaria) que inciden en esta demanda de directivos profesionalizados. Es el paso de los funcionarios políticos a los directivos profesionalizados.
Existen dos modelos de Función Directiva Pública en el entorno de las administraciones de nuestro entorno:
- Tradicional. Reclutamiento cerrado a funcionarios, sin límite a sus actividades políticas, politización alta (se implican en decisiones políticas), selección por promoción y politizada ( a través de los “altos cuerpos”, con una carrera interna por grados o categorías y una selección discrecional alcanzado ese grado elevado; y con un cierto pacto interno de renovación parcial; además se le mantienen todas las retribuciones si se le cesa, por lo que tienen que pensarlo dos veces), no hay evaluación del rendimiento informal, no hay movilidad planificada (lo que repercute en la endogamia por cuerpos y departamentos). Este modelo representa un cierto avance estructural
- SES (Modelo anglosajón). Reclutamiento abierto o semiabierto (abierto a no funcionarios, aunque en la realidad esta open competition acaba en porcentajes de no más del 10%), límites a las actividades políticas (lo que repercute en una baja politización), selección específica (se le exigen competencias bien definidas; básicas o transversales y por áreas profesionales; se demuestra con un sistema de curriculum y competencia efectiva demostrada en tu carrera profesional; se le evalúa anualmente al directivo –dos evaluaciones negativas pueden llevar al cese- no se puede cesar por otra causa; pero exige que el funcionario lo tenga claro desde el principio para construir su curriculum para directivo), movilidad planificada (se puede cambiar “a dedo”, rotar y llevar los mejores a los prioridades presupuestarias del gobierno). (Ejemplo de aplicación: Estados Unidos y Reino Unido)
En España no existe dirección pública profesionalizada (con matices)
La clave por tanto en nuestro país para definir esta función directiva pública es definir bien las competencias que deben tener para seleccionar, formar, evaluar y desarrollar a estas personas. (Sistema bien definido de competencias).
Retos de la normativa, pendiente, de la función directiva en España (el Estatuto no “dice nada”):
1. Ámbito de aplicación. Incorporamos administración instrumental, empresas públicas, organismos autónomos, agencias,…? Si es así habría laborales y funcionarios, lo que indudablemente complica.
2. Espacio institucional. ¿Dónde empieza y donde acaba la función directiva (niveles funcionariales; pero también ámbito horizontal y vertical, o ámbito de competencias)? (Un asesor de un Gabinete parece claro que debe excluirse) ¿podemos excluir a los directores generales (propuesta actual)?
3. RPT´s. Hay que señalar los puestos directivos en la relación de puestos de trabajo, identificándolos y describiéndolos (misión, contexto, responsabilidades, finalidades permanentes o temporales, organigrama, condiciones de trabajo, condiciones especiales, conocimientos genéricos de dirección, habilidades gerenciales, experiencia, rasgos personales y actitudes vinculadas, ejemplos de la vida real)
4. Requisitos para el desempeño. El primer reto es si se abre la función directiva al sector privado (con cuotas), si se exige grupo (A?), categoría profesional (superior en el cuerpo al que pertenece), si se exige una experiencia mínima,… Todo ello para limitar la discrecionalidad, a cambio de hacer el sistema más rígido. Otra cuestión: dos niveles de directivo (nivel 29 y 30 el básico; y nivel superior para cargos de mayor rango. Incluir las evaluaciones del rendimiento y las evaluaciones del desempeño para hacerlo congruente
5. Selección y carrera. Prever las fases, acreditaciones, pruebas, entrevistas … ¿Proceso de acreditación (curso de directivo) como una opción transitoria mientras se introducen mecanismos estables de acreditación y desempeño de las tareas?
6. Duración y cese en puestos directivos. ¿Duración indefinida mientras haya evaluaciones positivas, o limitado temporalmente? Si hay movilidad (para evita la endogamia) no parece que haya razones para el cese con evaluaciones positivas. Prever la renuncia (cansancio) y las condiciones de vuelta. Cese disciplinario (parece que no tiene sentido aplicarlo) y condiciones del cese debido a malas evaluaciones. Posibilidad de introducir un modelo de recertificación periódica para garantizar la actualización
7. Evaluación del desempeño. Por cumplimiento de objetivos y por competencias . (modelo mixto)
8. Garantizar garantías profesionales y deberes, crear una Comisión independiente encargada de la acreditación y del respecto del proceso
La evaluación del desempeño como elemento de coherencia es imprescindible (no necesariamente vinculado a la retribución económica- como ha hecho el nuevo Estatuto) , esto quizá es lo más complejo para arrancar. 4-5 años para que esto arranque de verdad?
Podemos aprender de los buenos ejemplos de otros países, pero el salto cultural es tremendo, requiere tiempo y mucho apoyo político (nulos beneficios políticos, qué político se va a embarcar en esto, si se va a quemar sin beneficio político?).
Todo esto sin duda es complejo. ¿La opción política ante este enorme reto y la enorme dificultad es no hacerlo? La respuesta está en el aire. (otra perla: “el sistema de función pública es terrible en España”; a la pregunta del conferenciante, yo sin duda estoy de acuerdo)
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